24.06.2015 EuGH – Unterstützung einer terroristischen Organisation durch einen Asylsuchenden

Der EuGH hat am 24.06.2015 in einem Vorabentscheidungsverfahren über die Auslegung der Art. 24 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 3 der Richtlinie 2004/83/EG entschieden.

Sachverhalt

Vorgelegt wurde durch den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im Verfahren Herr T. gegen das Land Baden-Württemberg wegen eines Bescheids, mit dem der Aufenthaltstitel des Herrn T. aufgehoben und er aus dem Hoheitsgebiet Deutschlands ausgewiesen wurde.

Herr T., der türkischer Staatsangehöriger kurdischer Abstammung ist, lebt seit 1989 mit seiner Ehefrau und den gemeinsamen acht Kindern in Deutschland, von denen fünf die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen. In den 90er Jahren hat Herr T. sich aus dem Exil für die PKK engagiert. Dadurch ist er seit 1993 als Flüchtling iSd Genfer Konvention anerkannt. Müsste er in die Türkei zurückkehren, wäre er der Gefahr der politischen Verfolgung ausgesetzt. Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention beinhaltet aber den Grundsatz des „non-refoulement“, der die Vertragsstaaten verpflichtet, eine geflüchtete Person nicht aus- oder zurückzuweisen, deren Leben oder Freiheit in ihrem Heimatstaat bedroht ist. Der Grundsatz des „non-refoulement“ ist außerdem auch in den Artikeln 18 und 19 der Grundrechtecharta der EU gewährleistet.

Im Oktober 1993 erhielt er zusätzlich neben der Anerkennung als Flüchtling auch eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis in Deutschland. Nachdem im November 1993 der PKK verboten wurde, sich in Deutschland zu betätigen, wurde Herr T. 2008 strafrechtlich wegen seiner Unterstützung der PKK verurteilt. Vier Jahre später erfolgte eine Ausweisungsverfügung mit der Begründung, dass Herr T. sich bis 2011 für die PKK engagiert hätte und diese Tätigkeit eine „gegenwärtige Gefährlichkeit“ iSd § 54 Nr. 5 Aufenthaltsgesetz begründete. Herr T. erhob zunächst erfolglos Klage und legte dann Berufung beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ein.
In seiner Vorlage an den EuGH bezieht sich der Verwaltungsgerichtshof auf die Auslegung der Art. 24 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 3 der Richtlinie 2004/83/EG.

Gemäß Art. 24 Abs. 1 „(..) stellen die Mitgliedstaaten Personen, denen die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt worden ist, einen Aufenthaltstitel aus, der mindestens drei Jahre gültig und verlängerbar sein muss, es sei denn, dass zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung dem entgegenstehen.“

Problematisch ist hier, dass Art. 24 Abs. 1 nicht ausdrücklich einen Widerruf bzw. eine Beendigung des Aufenthaltstitels vorsieht. Dies ist nur im Rahmen des Art. 21 Abs. 3 vorgesehen, in dem es heißt, dass „Ein Mitgliedstaat kann einen Aufenthaltstitel widerrufen, beenden oder eine Verlängerung ablehnen (…)“, wenn es stichhaltige Gründe für die Annahme gibt, dass der Flüchtling eine Gefahr für die Sicherheit des Mitgliedstaat (Abs. 2a) oder er eine Gefahr für die die Allgemeinheit darstellt, weil er wegen einer besonders schweren Straftat verurteilt wurde (Abs. 2b). Daraus folgert der Verwaltungsgerichtshof, dass der Widerruf eines Aufenthaltstitels wie im Fall von Herrn T. verboten ist. Außerdem fragt der Verwaltungsgerichtshof, ob die Unterstützung einer terroristischen Vereinigung unter die zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung fällt.

Widerruf des Aufenthaltstitels grundsätzlich durch Unionsrecht gedeckt

Der EuGH hat entschieden, dass Art. 24 Abs. 1 den Mitgliedstaaten erlaubt, einen Aufenthaltstitel zu widerrufen, wenn zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorliegen. Art. 24 Abs. 1 schließe in seinem Wortlaut den Widerruf nicht ausdrücklich aus. Es sei außerdem im Einklang mit dem Zweck des Artikels: Wenn Mitgliedstaaten berechtigt sein sollen, die Ausstellung oder Verlängerung eines Aufenthaltstitels aus zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung abzulehnen, müssen sie erst recht befugt sein, einen Aufenthaltstiteln aus diesen Gründen widerrufen oder beenden zu können. Art. 24 Abs. 1 vervollständige somit den Art. 21 Abs. 3, der den Widerruf nur vorsieht, wenn die Voraussetzungen aus Art. 21 Abs. 2 vorliegen.

Der EuGH berücksichtigt auch den Entstehungskontext des Art. 24 Abs. 1: Dieser wurde unter dem Einfluss der Anschläge am 11. September 2001 in den USA von der Bundesrepublik Deutschland vorgeschlagen und sollte den EU-Mitgliedstaaten erlauben, die Freizügigkeit von Drittstaatsangehörigen innerhalb der EU zu beschränken, um Terrorismus und andere Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu bekämpfen.

Daraus folgt also, dass Art. 24 Abs. 1 den Widerruf oder die Beendigung eines Aufenthaltstitels aus „zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung“ grundsätzlich erlaubt.

Terroristische Vereinigung als „zwingender Grund öffentlicher Sicherheit und Ordnung“

Im Fall des Herrn T. stellt sich des Weiteren die Frage, ob eine terroristische Vereinigung solch ein zwingender Grund sein kann.

Dazu kommt der EuGH zunächst zu dem Entschluss, dass „zwingende Gründe“ (Art. 24 Abs. 1) einen weiteren Umfang hat als „stichhaltige Gründe“ (Art. 21 Abs. 2). Daraus folgt, dass, selbst wenn ein Flüchtling nicht unter den deutlich engeren Anwendungsbereich des Art. 21 Abs. 2 fällt, ein Mitgliedstaat auch bei Vorliegen eines niedrigeren Schweregrads dennoch eine Zurückweisung gem. Art. 24 Abs. 1 vornehmen darf.

Der EuGH weist darauf hin, dass die Begriffe „öffentliche Sicherheit“ und „öffentliche Ordnung“ in Art. 24 nicht definiert sind. Deswegen greift der Gerichtshof auf die Auslegung dieser Begriffe in seiner früheren Rechtsprechung zurück. Auch wenn es den einzelnen Mitgliedstaaten obliegt, zu entscheiden, was die öffentliche Sicherheit und Ordnung erfordern, stellt der EuGH fest, dass ihr Schutz nicht nur deswegen unterschiedlich ausfallen kann, weil es sich hier um einen Geflüchteten handelt, der eine andere Rechtsstellung hat als in den Fällen der früheren Rechtsprechung, in denen der EuGH bereits die Auslegung der Begriffe vorgenommen hat.

Demnach umfasst der Begriff der „öffentlichen Sicherheit“ sowohl die innere als auch äußere Sicherheit eines EU-Mitgliedstaates und setzt nicht nur eine allgemeine Beeinträchtigung der Sicherheit voraus, sondern ferner eine mit besonders hohem Schweregrad. Die „Öffentliche Ordnung“ ist dagegen betroffen, wenn eine tatsachliche, gegenwärtige und hinreichend erhebliche Gefahr vorliegt. Dass Terrorismus als zwingender Grund für Art. 24 Abs. 1 anzusehen ist, wird durch die Richtlinie 2004/38/EG unterstützt, in der Terrorismus als zwingender Grund der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bejaht wurde.

Nachdem der EuGH konkludiert, dass Terrorismus grundsätzlich auch für Art. 24 Abs. 1 als solch ein zwingender Grund bejaht werden kann, legt er fest, dass die weitere Prüfung in zwei Schritten erfolgt:
1. muss geprüft werden, ob die jeweilige Organisation eine terroristische Vereinigung ist und ihre Handlungen ausreichen, um die öffentliche Sicherheit und Ordnung eines EU-Mitgliedstaates bedrohen zu können. Ein deutlicher Anhaltspunkt ergibt sich dafür, wenn die Organisation im Anhang des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 des Rates aufgenommen wurde und die Organisation Gewalt gegen die Zivilbevölkerung anwendet.

2. muss in einer Einzelfallbetrachtung durch die nationalen Gerichte ermittelt werden, ob der die geflüchtete Person selbst terroristische Handlungen vorgenommen hat oder ob Unterstützungshandlungen allein ausreichen, die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu bedrohen, und ihm dessen Aufenthaltstitel zu entziehen. Die alleinige generelle Unterstützung kann nicht ausreichen. Viel mehr muss ein nationales Gericht den Schweregrad der Gefahr und die Zurechenbarkeit sowie die individuelle Verantwortung von Aktionen der terroristischen Organisation berücksichtigen und im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung klären, ob die Gefahr noch immer bestand, als die Ausweisungsverfügung erging.

Deutsches Recht mit Unionsrecht unvereinbar

Die Konsequenz des Urteils ist also, dass die EU-Mitgliedstaaten einen erteilen Aufenthaltstitel nicht nur beenden oder widerrufen können, wenn der Flüchtling eine Gefahr nach Art. 21 Abs. 2 darstellt, sondern über Art. 24 Abs. 1 auch grundsätzlich, wenn zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung einen Widerruf oder eine Beendigung, unabhängig, ob der Flüchtling in den Anwendungsbereich des Art. 21 Abs. 2 fällt, rechtfertigen.

Nichtsdestotrotz behält ein Flüchtling, dessen Aufenthaltstitel nach Art. 24 Abs. 1 entzogen wurde, nach wie vor seinen Flüchtlingsstatus und hat im Rahmen der Richtlinie 2004/83/EG weiterhin Anspruch auf Schutz vor Zurückweisung, Wahrung des Familienverbands etc. Die Gewährung dieser Vergünstigungen im Rahmen der Richtlinie liegt also nicht im Ermessen der Mitgliedstaaten. Einem Flüchtling durch Widerruf des Aufenthaltstitels auch automatisch den Flüchtlingsstatus zu entziehen und ihm somit die in der Richtlinie garantierten Vergünstigungen zu versagen, ist mit der Richtlinie unvereinbar.

Im konkreten Fall des Herr T. bedeutet dies, dass die PKK zwar als terroristische Organisation im Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 aufgeführt ist und der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in einer individuellen Würdigung aller Umstände entscheiden muss, ob die Unterstützungshandlungen des Herrn T. ausreichen, um die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu bedrohen. Dennoch ist die Verknüpfung im deutschen Recht zwischen dem Entzug des Aufenthaltstitels und der daraus resultierenden Versagung der in der Richtlinie garantierten Rechte wie dem Prinzip des „non-refoulement“, die einem Flüchtling solange zustehen, wie er den Flüchtlingsstatus innehält, mit der Richtlinie 2004/83/EG unvereinbar.

Das gesamte Urteil des EuGH kann hier unter dem Aktenzeichen C-373/13 eingesehen werden.

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